上海市国家行政机关工作人员的奖惩试行办法
上海市人民政府
上海市国家行政机关工作人员的奖惩试行办法
【章名】 第一章 总 则
第一条 为了增强全市国家行政机关工作人员的责任感和纪律性，充
分调动广大工作人员的积极性和创造性，切实地、高效率地完成国家交给
的各项工作任务，确保社会主义现代化建设事业的顺利进行，现根据《国
务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》，结合本市实际情况，
制定本办法。
第二条 国家行政机关工作人员必须努力学习马列主义、毛泽东思想
，坚持四项基本原则，坚持党的十一届三中全会以来的正确路线，刻苦钻
研业务，遵守法纪，全心全意为人民服务，坚决执行党和国家的政策、法
律，认真完成各项工作任务。
第三条 对国家行政机关工作人员实行奖惩，是各级行政机关的职责
。
全市各级行政机关都必须建立和健全工作人员的岗位责任、考勤、考
绩等制度，这是实行奖惩工作的基础。
第四条 对国家行政机关有功人员的奖励，必须坚持精神鼓励与物质
鼓励相结合，以精神鼓励为主的原则；对违法失职人员的惩处，必须坚持
教育与惩戒相结合，以教育为主的原则。
第五条 本办法适用于全市各级国家行政机关中经本市各级人民代表
大会选举担任国家行政职务的人员和各级国家机关任命的工作人员，以及
事业单位中由国家行政机关任命的工作人员。
【章名】 第二章 奖 励
第六条 凡国家行政机关工作人员有下列表现之一的，应给予奖励。
（一）忠于职守，认真负责，办事效率高，完成任务好，有突出成绩
的；
（二）能深入实际，调查研究，认真总结经验，并善于联系实际，指
导全面工作或实事求是地解决问题，取得显著成效的；
（三）工作中有发明创造，提出合理化建议，对四化建设有显著贡献
的，或在工作中取得优异成绩，为国家为人民争得荣誉的；
（四）办事公道，不谋私利，不徇私情，廉洁奉公，在执行政策、遵
守法纪和规章制度等方面起模范作用，为广大群众所称赞的；
（五）坚持原则，同严重失职行为或不正之风作坚决斗争，有显著功
绩的；
（六）爱护公共财产，节约国家、集体资财有显著成绩的，或防止、
挽救事故有重大贡献的；
（七）同违法犯罪行为作斗争，在维护正常的工作秩序、社会治安秩
序中有显著功绩的；
（八）其他应该予以奖励的。
第七条 奖励分为：记功、记大功、授予荣誉称号、升级、升职、通
令嘉奖六种。
以上奖励可以单独使用，也可以同时并用。在给予政治荣誉时，可酌
情发给奖品或奖金。
凡符合奖励条件的，应根据成绩、作用和影响的大小记功授奖。给予
升级奖励，一般在原有基础上提升一级，但对改变一个地区或一个部门的
工作面貌，打开新局面，或在执行某一项重大任务中起推动作用者，以及
有其他特殊贡献者，也可以提升两级。
第八条 奖励采取定期考核奖励和随时奖励相结合的方法。一般可结
合年终工作总结进行考勤、考绩给予奖励，对完成某项任务或在某次重大
事件中，做出显著成绩或有特殊贡献的，可随时给予奖励。
第九条 对国家行政机关工作人员的奖励，一定要严肃认真，严格按
照奖励条件。要充分发扬民主，采取领导与群众相结合的方法。可以在平
时考核的基础上，依据个人执行岗位责任制的情况，由群众评议，提出受
奖人员名单，再由领导审定批准。也可由领导提名，群众评议，再由领导
审定批准。
在特殊情况下，领导机关可直接授予。
第十条 奖励的批准权限：
（一）记功、记大功，由所在机关或上级机关决定；
（二）授予荣誉称号，由区、县人民政府或市级局以上行政机关决定
；
（三）升级，由所在机关提出意见，逐级上报，由市人事局或报请市
人民政府决定；
（四）升职，由任命其新职务的机关决定；
（五）通令嘉奖，由所在机关或上级机关提出意见，逐级上报，由市
人民政府决定。
第十一条 对受奖人员应在适当会议上公布，事迹突出的可登报刊，
激励向先进学习。受奖人员的《奖励审批呈报表》（由市人事局统一制定
）存入本人档案，作为考核、任用、晋级、升职的依据。
第十二条 各级国家行政机关奖励工作人员所需要的经费，按国家行
政机关工作人员实有人数每人每年提取二元，从所在单位的行政费开支。
升级奖励的指标，按当年行政机关工作人员总数的千分之一掌握，最
多不得超过千分之二。
【章名】 第三章 惩 戒
第十三条 国家行政机关工作人员有下列违法失职行为之一，尚未构
成犯罪的，有的虽已构成犯罪，但依法免予追究刑事责任的，应给予行政
纪律处分。如果情节轻微，经过批评教育后，也可以免予处分。
（一）违反国家的政策、法律、法令和政府的决定、命令、规章制度
的；
（二）严重的官僚主义、强迫命令、瞎指挥，或玩忽职守、贻误工作
，给国家、集体和人民的利益造成损失的；
（三）贪污盗窃、投机倒把、走私贩私、敲诈勒索、行贿受贿，以及
挥霍浪费国家和集体资财、损公肥私、损害公共财物的；
（四）滥用职权，执法违法，或利用职权，营私舞弊，以及包庇怂恿
违法乱纪行为的；
（五）违反民主集中制，不服从上级决议或者压制民主，打击报复的
；
（六）捏造事实，诬陷他人的；
（七）弄虚作假，欺骗组织，欺骗群众，骗取荣誉的；
（八）拉帮结派，拨弄是非，破坏安定团结的；
（九）腐化堕落，道德败坏，或复制、播放、出售反动黄色下流录音
、录像制品、书刊等，在群众中造成恶劣影响，损害国家机关威信的；
（十）违反国家保密规定，泄露国家机密或失密的；
（十一）在违法犯罪行为面前，逃避退却，见危不救，使国家、集体
和人民利益造成重大损害的；
（十二）其他违反国家纪律的。
第十四条 处分种类分为：警告、记过、记大过、降级、降职、撤职
、开除留用察看、开除。
第十五条 追究违反国家纪律的工作人员的责任，必须本着严肃慎重
、区别对待的精神，按照所犯错误的性质、情节、危害，参照本人平时的
表现和对错误的认识程度，分别给予适当的纪律处分或免予处分。
（一）对于违反国家纪律，情节较轻，使国家、集体和人民的利益遭
受一定的损失，仍可以继续担任现任职务的人员，可以分别情况给予警告
、记过、记大过处分。违纪情节轻微，经过批评教育，对错误有深刻认识
，悔改表现较好的，可以免予处分。
（二）对于违反国家纪律，情节严重，使国家、集体和人民的利益遭
受重大损失，不能继续担任现任工作或职务的人员，可以给予降级、降职
或者撤职处分。
（三）对于严重违法失职，屡教不改，或者蜕化变质，不可救药，不
适合在国家行政机关继续工作的人员，可以给予开除处分。为了给其中某
些人员最后悔改的机会，可以根据具体情况，给予开除留用察看处分。开
除留用察看的期限为一年，悔改表现不好的，可以延长一年。开除留用察
看期间，应该分配不叙职务的工作，降低原有工资待遇，严格考察，以观
后效。经过考察确有悔改表现的，由原处分机关或者相当机关批准，重新
安排工作和确定工资级别。表现不好的，可以给予开除。
（四）国家行政机关工作人员触犯刑法，经人民法院判处管制、徒刑
或者剥夺政治权利的，其职务自然撤销。对于判处徒刑宣告缓刑的人员，
其职务也自然撤销。在缓刑期间，仍然可以留在机关继续工作的，可根据
具体情况分配适当工作。
（五）国家行政机关工作人员无特殊原因，又未经组织批准，不上班
的，可按旷职处理，停发工资。连续旷职超过十五天或者一年内累计旷职
超过三十天的，可按自动离职处理，予以除名。
凡自动离职人员，人事（干部）部门不再负责安排工作。
第十六条 纪律处分的审批权限：
（一）由市、区、县人大常委会决定任命的工作人员，受警告、记过
、记大过、降级处分的，由本级人民政府决定后执行，报同级人大常委会
备案；受降职、撤职、开除留用察看、开除处分的，经本级人民政府决定
，提请同级人大常委会批准后执行。
（二）市、区、县人民政府任命的工作人员，受警告、记过、记大过
处分的，由各该机关或直属上级机关决定后执行；受降级、降职、撤职、
开除留用察看和开除处分的，报本级人民政府批准后执行。区、县人民政
府任命的工作人员受开除处分的，并报市人事局备案。
（三）市、区、县人民政府各工作部门自行任命的工作人员，受警告
、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除留用察看处分的，由各该机关
或任命机关决定后执行；受开除处分的，报区、县人民政府，市人民政府
各委、办、局批准后执行，并报市人事局备案。
（四）对任命职务以外的国家行政机关工作人员，受警告、记过、记
大过、降级、降职、撤职、开除留用察看处分的，由各该机关或直属上级
机关决定后执行；受开除处分的，报区、县人民政府，市人民政府各委、
办、局批准后执行，并报市人事局备案。
（五）各级人民代表大会选举担任国家行政机关职务的工作人员，受
警告、记过、记大过处分的，由上级政府决定后执行；对于严重违反纪律
，不适合担任现任职务的人员，由本级人民代表大会予以罢免，或由本级
人大常委会决定免职，报上级政府备案。
（六）工作人员犯了严重错误，在处分决定或批准以前，不宜再担任
现任职务的，上级机关或者本机关可以先行停止其职务。
第十七条 国家行政机关处分任何工作人员，应该对其所犯错误的事
实认真进行调查核实，并且经过一定的会议讨论，作出书面结论。在讨论
的时候，除特殊情形外，应该通知受处分人出席申述意见，也允许别人为
受处分人申辩。
第十八条 处分决定材料应同受处分人见面，并经本人签署意见，如
本人拒绝签署意见，由承办机关写明情况。行政纪律处分经决定或批准生
效后，应该书面通知受处分人员，并将有关材料存入本人档案。
第十九条 工作人员对所受纪律处分不服时，可以向处理机关要求复
议，并且有权直接向上级机关申诉。国家行政机关对于受处分人的申诉，
应该及时认真进行处理。对于受处分人给上级机关的申诉书必须迅速转递
，不得扣压。在复议或者申诉期间，不停止处分的执行。
【章名】 第四章 人事部门职责
第二十条 各级政府的人事部门是本级政府管理奖惩工作的职能部门
。
第二十一条 各级人事部门负责本办法的贯彻执行，并对同级政府所
属部门、行政机关和下级人事部门的奖惩工作进行业务指导，组织经验交
流，解答奖惩工作中的问题。
第二十二条 负责审议需由本级人民政府决定的奖励事宜和惩戒案件
，提出具体意见报请批准。
第二十三条 受理不服从行政纪律处分的申诉案件，根据情况，转交
有关部门进行复议或复查，或者直接进行复议或复查。
第二十四条 评议各部门对于有关奖励或者纪律处分的争议事项，提
出具体意见，建议主管机关作出决定，或报请上级机关决定。
第二十五条 受理对国家行政机关工作人员违反国家纪律和失职行为
的检举、控告案件，根据具体情况，转交被检举被控告人员所在机关或上
级主管机关负责查处，或直接查处。
第二十六条 监督奖励经费的提取和使用。严禁把奖励经费平均发放
，或者滥发奖金、奖品。升级奖励指标由市人事局统一掌握使用。
第二十七条 承办上级机关或领导同志交办的奖惩工作事宜，并报告
办理结果。
【章名】 第五章 附 则
第二十八条 各区、县人民政府，市人民政府各委、办、局可根据本
办法，结合本部门的实际情况，制定具体实施措施。
第二十九条 事业单位中工作人员的奖惩问题，应该由各主管部门参
照本办法，从实际出发，制定实施措施。
第三十条 本办法如与国务院颁发的新规定发生抵触时，按国务院规
定执行。
第三十一条 本办法自市人民政府批准下达之日起开始实行。
收回国有土地使用权有关问题的探讨（二）
曲宇辉
笔者在《收回国有土地使用权有关问题的探讨（一）》一文中已对收回土地使用权行为的法律和行政法规依据、收回土地使用权行为的法律性质、土地使用权“无偿”收回和“有偿”收回等三个问题，进行了分析和讨论。本文就土地管理法律、法规、规章有关条款对收回国有土地使用权的批准机关、执法主体和法律文书的规定中存在的一些问题，进行探讨，以期引起有关立法机关的重视并解决这些问题。
一、收回土地使用权的批准机关
根据土地管理法律和行政法规的规定，收回土地使用权需报经原批准用地的人民政府批准。问题是，1999年前的《土地管理法》，土地审批实行分级限额一次性审批[1]；1999年后的《土地管理法》，土地审批为三次批准，第一次是农用地转用审批[2]，第二次为征地审批[3]，第三次为具体建设项目用地审批[4]。虽然第一次审批和第二次审批在某些情况下可以“同时办理”[5]，但也有分别审批的法定情形[6]。在三次审批且批准权不一致的情况下[7]，原批准用地的人民政府，究竟是指哪次审批的人民政府？
《基本农田保护条例》第18条规定，经国务院批准的重点建设项目占用基本农田，连续２年未使用的，经国务院批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权。按照占用基本农田都需经国务院批准“农转用”和经国务院批准“征地”这一思路，似乎“原批准用地的人民政府”应当是指批准农用地转用或者批准征地的人民政府。但是，仔细分析三次审批的批准内容，我们可以得出否定的答案。
“农转用”审批是按照土地利用总体规划，将农用地转为建设用地的审批，是土地用途“转类”的审批；“征地”审批是将集体所有土地征为国有土地的审批，是土地所有权“转权”的审批。这两次审批的共同特点，一是上级政府对下级政府的审批，不是对土地使用者的审批；二是这种“转类”审批和“转权”审批并不涉及土地使用权，不是对土地使用权的审批。而根据《土地管理法》第44条第3款的规定，“转类”和“转权”审批后，还需由人民政府对土地使用者进行具体建设项目用地审批，只有在即办理具体建设项目用地审批后，土地使用者才有土地使用权。因此，与土地使用者或者土地使用权有关的审批，是第三次审批，即具体建设项目用地审批。
根据上面的分析，由于收回土地使用权是客体是土地使用者，标的物是土地使用权，可以认为，原批准用地的人民政府，应该是指批准具体建设项目用地的人民政府。至于《基本农田保护条例》第18条规定“经国务院批准”，只能理解为是对“基本农田”一种特殊规定，但这一特殊规定对查处、收回闲置土地工作的开展，至少是不利的。
二、收回土地使用权的执法主体
收回土地使用权的执法主体，根据土地管理法律和行政法规的规定，可以分为县级以上人民政府和土地行政主管部门两种执法主体。
1、土地管理法律和行政法规明确以县级以上人民政府为收回土地使用权执法主体的，有三种情形：即《土地管理法》第37条第1款、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第1款和《基本农田保护条例》第18条。
2、土地管理法律和行政法规明确以土地行政主管部门为收回土地使用权执法主体的，有两种情形：即《土地管理法》第58条第1款、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款。
3、土地管理法律和行政法规未明确收回土地使用权执法主体，或者表述为“国家收回”的，有五种情形：即《城市房地产管理法》第19条、《城市房地产管理法》第21条第2款、《城市房地产管理法》第25条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条。
且不讨论“国家收回”究竟由人民政府还是由土地行政主管部门作为执法主体的问题，细读上述法律法规条款，我们至少可以发现以下两个不一致：
1、《土地管理法》第37条第1款、《基本农田保护条例》第18条与《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款，收回土地使用权的事由都是“闲置”土地，但规定的执法主体并不一致。
2、《土地管理法》第58条第1款第4项与《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第47条第1款，收回土地使用权的事由都是“撤销、迁移”，但规定的执法主体也不一致。
此外，国土资源部1999年发布的第5号令《闲置土地处置办法》第5条规定，闲置土地由土地行政主管部门“下达《收回国有土地使用权决定书》”，与《土地管理法》第37条第1款、《基本农田保护条例》第18条的“由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权”，也不一致。
由于土地管理法律、法规、规章对收回土地使用权执法主体的规定不一致，已对收回土地使用权工作造成了法律上的障碍，直接影响了这项工作。因此，土地管理法律、法规、规章对此应当作出统一的规定。
三、收回土地使用权的法律文书
收回土地使用权的法律文书，《闲置土地处置办法》第5条规定是“下达《收回国有土地使用权决定书》”。笔者认为，对于土地使用权期满的“收回”和其他法定事由的“收回”，使用《收回国有土地使用权决定书》是适当的。但是，对于因土地使用者违反法律法规禁止性规定，即被作为行政处罚的“收回”，使用《收回国有土地使用权决定书》则直接与《行政处罚法》第39条第1款“应当制作行政处罚决定书”的规定相抵触。
原国家土地管理局印发《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》的通知（［1997］国土［法］字第153号）中规定，“收回土地使用权是人民政府及其土地管理部门一项重要的行政行为，主要采取行政处理决定和行政处罚决定两种方式进行。《行政处罚法》颁布施行后，除行政处理决定仍旧按照土地管理法律、法规的规定执行外，土地管理的各项行政处罚必须依照《行政处罚法》由土地管理法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照《行政处罚法》规定的程序实施”。因此，行政处罚的“收回”，应适用《行政处罚法》的有关规定。如果需要使《收回国有土地使用权决定书》成为一种专用法律文书，并适用行政处罚的“收回”，也应该由《土地管理法》、《城市房地产管理法》等国家法律作出规定，而不是由国家部委的规章作出规定。
四、几点建议
1、统一收回土地使用权的批准机关和执法主体
土地管理法律和行政法规中，对收回土地使用权的批准机关和执法主体，实行两级分离制度，即“批准权”与“执行权”相分离，这是基于土地在人类生活和生产活动中的特殊性和重要性而作出的一项特别规定。基于这一特别规定，对收回土地使用权的批准机关和执法主体，不能分别考虑批准机关应该是谁，执法主体应该是谁，而应作统一考虑。笔者认为，对收回土地使用权的批准机关和执法主体进行统一，并非难事，可以在下面两种方案中选择一种进行统一，但必须以法律的形式进行统一。
（1）如果土地管理法律和行政法规需要统一由“批准具体建设项目用地的人民政府”为收回土地使用权的批准机关，则应同时规定收回土地使用权的执法主体为“市、县土地行政主管部门”。
（2）如果土地管理法律和行政法规需要统一由“市、县人民政府”为收回土地使用权的执法主体，为防止收回土地使用权的批准机关和执法主体为同一人民政府，则应同时规定收回土地使用权的批准机关为“上一级人民政府”，或者为“省级人民政府”。
2、统一收回土地使用权的法律文书
今后修改《土地管理法》、《城市房地产管理法》时，在有关条款中应明确：“收回国有土地使用权，应下达《收回国有土地使用权决定书》”。在现阶段，对于土地使用权期满的“收回”和其他法定事由的“收回”，应使用《收回国有土地使用权决定书》；对于行政处罚的“收回”，应按照《行政处罚法》第39条第1款的规定，使用《行政处罚决定书》。
[1] 根据1988年12月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第5次会议修改的《土地管理法》第25条的规定，国家建设征用耕地一千亩以上，其它土地二千亩以上，由国务院批准。征用耕地三亩以上一千亩以下，其它土地十亩以上二千亩以下，由省、自治区人民政府批准。征用耕地三亩以下，其它土地十亩以下的，由县级人民政府批准。省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。
[2] 根据1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第4次会议修订的《土地管理法》第44条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。前述以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
[3] 根据1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第4次会议修订的《土地管理法》第45条的规定，征用基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷、其他土地超过七十公顷，由国务院批准。征用前述规定以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征用农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。
[4] 根据1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第4次会议修订的《土地管理法》第44条第3款的规定，在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
[5][6] 根据1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第4次会议修订的《土地管理法》第45条第3款的规定，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。
[7] 作为例外，根据1998年12月24日国务院第12次常务会议通过修改的《土地管理法实施条例》第23条第1款第2项的规定，能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目，使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，存在三次审批由同一人民政府审批的情形。
