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执行权研究——以民事执行权为中心

周成泓
ZHOU Cheng-hong
(South West University of Political Science and Law, Chongqing 400031)
[摘 要]执行权是国家权力的一种，它在本质上是行政权。执行权的配置有美国模式和法国模式，我国宜借鉴法国模式。我国目前的执行权呈分散状态，应当对其进行改革，建立统一的执行机构，实行执行权的统一化。

[关键词]执行权；民事执行权；性质；配置；统一化
ON the excecution right: take the civil execution right as the focus
Abstract: Execution right is a kind of state power, and is administration right in essence. As to the collocation of execution right, there are American mode and Gallo mode, with Gallo mode being the choice of our country. Till now, the execution right is still decentralized in China, so it is necessary to reform it. The method of reformation is to found an unified institution and thus carry out unification of execution right.
Key words: execution right; civil execution right; character; collocation; unification

执行体制改革是我国司法改革的一项重要内容，改革的中心环节是执行权的配置及其运行。关于执行权，我国学者已有不少研究，但笔者感到已有的研究还不够深入，对执行权的定位仍存在问题，并且鲜有提及执行权的统一性的。笔者拟在本文中拟对此做一研究，以期对我国的执行体制的改革和完善有所裨益。
一、执行权的性质
关于执行权性质理论的分歧主要集种在两个方面，其一是执行权的主体属性学说，其二是执行权的分权（工）问题。
（一）执行权的主体属性
关于执行权的主体属性，学界有三种观点：（1）债权人说。此说认为债权人是强制执行的主体，只是因为国家禁止自力救济，债权人自己不能行使而委托国家机关行使。（2）国家说。此说认为国家是强制执行的主体，执行权是国家统治权的一部分，债权人不得行使，仅得请求国家对债务人实施强制执行。（3）折中说。认为执行权的主体虽为国家，但国家得将其让与债权人行使，而债权人又委托执行机关行使[1]。
上述三种学说，笔者赞同国家说，理由是：执行权是国家权力不可缺少的组成部分，国家强制执行机关依法享有执行权，代表国家进行执行活动，执行的主体只能是国家，债权人享有的只是执行请求权。债权人说和折中说都将执行权的主体用“委托”的方式在债权人和国家之间联系起来。然而，“委托”并不符合执行权运作的实际，事实上债权人和国家之间并不存在任何委托关系，也不存在委托的事实——如果说立法者制定法律是一种委托的话，那么，与其说这是债权的委托，还不如说是人民的委托。
（二）执行权的分权（工）
执行权属于国家权力的组成部分，是由国家统治权派生而来的。 那么，在国家权力体系中，执行权是否具有独立性？其性质如何界定？对此，我国现行立法并没有给出答案，学者们也是见仁见智，莫衷一是。关于执行权的国家分权（工）属性，目前有三种代表性的观点：（1）司法权说。此说认为，根据民事执行行为由法院实施这一现实，民事执行行为是一种司法行为，故而民事执行权就是司法权。此说目前在我国理论界和实务界居于通说地位[1]。（2）行政权说。这种观点认为，民事执行权的行使具有确定性、主动性、命令行和强制性的特点，这些都是行政权的特征，因而民事执行权属于行政权。（3）综合性权力说。按照这种学说，民事执行权既不是单纯的司法权，也不是单纯的行政权，而是兼有行政权和司法权两种权力属性的一种综合性权力[2]。至于这种综合性权力中以何者为主，学者们又有不同的观点：司法行为本质说主张，尽管执行行为具有一定的行政行为特点，但从整体上看，执行行为仍然是一种司法行为；行政行为本质说认为，虽说强制执行从本质来看并不是一种司法行为，但它与司法行为关系密切，是一种特殊的行政权；并行说则主张，民事执行权在国家分权属性上具有司法权和行政权的双重属性，在执行工作中，司法权和行政权有机结合，构成了复合的、独立的、完整的强制执行权[3]。
上述学说中，笔者以为，司法权说是我国传统的观点，是人民法院审执不分体制的理论基础。民事执行权与司法权存在某些相似之处，如均具有被动性、专属性等特征，然而，二者的差别也是十分明显的：首先，民事执行权往往是单向的，无论其作用对象是否同意，执行机关均可依职权做出影响相对人利益的行为；其次，民事执行权不是完全中立的，民事执行的任务决定了执行机关不可能在债权人与债务人之间保持完全中立的地位，而是有所倾向，将实现债权人的权利放在优先地位；再次，民事执行权并不是解决纠纷的权力，其基本功能在于实现生效法律文书的内容。因此，说民事执行权是司法权是完全错误的。至于综合性权力说认为执行权兼具二者的特征，其根据是我国民事执行权配置和运行的实际情况，而我国目前的这种执行权体制本身就是要改革的对象；并且，这种貌似公允的观点也未能真正揭示执行权的内涵。故而，这种观点是缺乏科学性的。此外，这种折中说也是一种似是而非的观点，难以真正揭示执行权的性质。
笔者赞同行政行为本质说，认为民事执行权是一种特殊的行政权。其理由如下：首先，民事执行权属于行政权的范畴。较之以民事审判行为，民事执行行为的特征有：第一，当事人之间不存在权利义务的争议；第二，对于作为执行依据的生效法律文书，执行机关只可以执行，而不能进行实体性审查，更不能变更执行内容；第三，执行机关的执行行为和执行措施具有强制性；第四，执行行为的价值取向是效率，至于执行依据所确定的实体内容是否公正在所不问。由此可见，执行权已经具有了行政权的基本属性，如主动性 、 单方面性、强制性等。其次，执行权是一种特殊的行政权。其特殊之处有：第一，执行程序的启动应依当事人的申请而开始，具有被动性，这一点是由当事人的处分权所决定的，这与行政权行使上的主动性不同；第二，执行权的行使主体具有多元性，行政机构、司法机构等都可以成为行使执行权的主体，这是目前世界各国的通例，这与行政权只能由行政机关行使不同；第三，执行过程中发生的纠纷或争议不能由执行机关自己处理，而只能提交审判机构予以解决，而行政权在行使过程中，若发生争议，可以由行政机关解决。
综合上述，笔者认为，首先，民事执行权是一种国家权力；其次，从行使与内容上看，民事执行权在本质上属于行政权，但它又与一般的行政权有所不同，是一种特殊的行政权，其特殊之处在于其与司法权的关联性。
二、执行权的权能划分及其行使主体
民事执行中可能牵涉到的权力有三种，人们谓之为“执行三权”，即执行命令权、执行实施权和执行异议审查权。上面我们已经将民事执行权定位于行政权，所以民事执行权只是指这里的执行实施权，执行命令权和执行异议审查权属于司法权，不是我们这里所讨论的主题。
（一）执行权的行使主体
概观两大法系国家的执行体制，其执行权的分配有两种模式。其一为美国模式，在这种模式下，执行官（sheriff/marshal）设于法院外部，州执行官一般由选举产生，掌握执行中的行政权——执行权，司法权仍由法院的法官行使。联邦司法系统也设立了联邦执行官署，由总检察长领导，联邦执行官署的最高领导为执行官总监，由总统根据参议院意见任命，每个联邦司法区设一名执行官，由总统根据参议院意见任命，执行官总监和执行官均是行政官员，行使执行权[1]。其二是法国模式。法国的执行权由法院内部的两个机构——执行法官和执达员分工行使。法国于1972年规定了执行法官制度，但直到1993年才正式实行，据此，将执行案件规定为执行法官专属管辖案件。执行法官是专门处理执行纠纷的法官，而非具体实施执行行为的人员，执行案件由执行官负责具体执行[2]。
前述美、法两种模式，从形式上看有很大差别，甚至是对立的。但这只是一种表象，撇开形式上的差别，我们可以看到它们有一个共同点，即将司法权赋予法官，行政权则赋予行政人员，权力与掌握权力的人员在性质上是一致的。因此，从理论上讲，在重构我国民事执行体制时，美、法两种模式都是可以选择的。然则究竟应当选择哪一种呢？笔者的回答是：根据现实的需要来决定。正如美国著名法学家庞德所言：“在现代法律科学中，最重要的推进也许就是从以分析性态度转向以功能性态度对待法律”[3]。“着重点已经从戒律的内容转向实践中戒律的效力，从救济是否存在转向为实现该戒律的设计目的而设立的救济能否获得以及是否生效”[4]。以下笔者就以这种“实用主义”的方法作为我们分析、解决问题的指导思想。首先，如果循美国模式另设执行机构，则需将法院中的执行员全部分离出来，另行组建一个行政机构专司执行。在我国现行体制下，这样做的成本颇为高昂。除了需要大量的人力、物力之外，这种变动对整个司法体制的冲击也是巨大的。此外，这种变革还会产生其利益受影响之人的心理上的剧烈振荡，这些振荡将会成为变革的巨大阻力。因此，美国模式不宜效仿。反之，如果选择法国模式的话，因为同现有体制冲突不大，需要做的只是将执行员的权力作定量删减，将其转归一般民事审判庭的法官或专司执行裁判的执行法官（这种法官仍可置于民庭中）。因此，采取法国模式，无需作外部机构调整，只需要对法院内部职能进行区分。由此可见，较之以美国模式，法国模式更能与我国现行体制相接合。不过，采取法国模式还牵涉到一个棘手的问题：严格区分法官和执行员，并确保法官的任职要求高于执行员，相应地法官的法律保障和物质待遇也好于执行员。从我国《法官法》来看，其第50条规定：“对人民法院的执行员，参照本法有关规定进行管理。”其对执行员 的法律地位、任职资格、物质待遇、法律保障等的规定仍是语焉不详，实践中不好操作。但克服这个困难并不算太难，正如我国有《法官法》和司法资格统一考试一样，我们也可以考虑制定《执行官法》，实行执行员统一考试。
（二）执行权的权能划分
至于执行权包括哪些具体的权能，笔者以为，有如下几项：
1.财产调查权
在强制执行中，执行员可以自行调查或根据申请执行人提供的财产线索调查债务人的财产状况。在进行调查和调查受阻时，执行员可以根据需要采取必要的强制措施，如搜查被执行人的住所和可能隐匿财产的住所；查看被执行人的财产帐簿；查询被执行人的银行存款，等等。
2.采取强制措施权
执行员根据调查的情况或申请执行人提供的证据，可以对被执行人的财产采取强制执行措施。根据金钱、动产、不动产和财产权利等不同的执行对象，分别采取查封、扣押、冻结、划拨等执行措施；对行为请求权的执行应及时制发替代履行命令，或责令被执行人不得为一定行为或容忍他人为一定行为。
3.执行财产处分权
执行财产处分权是执行工作最重要的一项执行行为。对已经采取强制措施的财产，执行人员可以主持进行执行财产的处分，根据具体情况可以采取主持变卖、委托或监督拍卖、决定以物抵债以及强制管理等。
4.其他执行行为实施权
除了上面提及的执行行为之外，执行程序中的执行行为还包括其他种类。如执行财产变现后价款的发放，执行方案的指定、执行财产的分配、执行中各种法律文书的送达、对执行案件提出执行中止、终结的建议，等等。
三、执行权的统一化
（一）我国执行权行使主体的多元化
依照我国现行法律，执行权主要由人民法院、行政机关和司法行政机关分别行使。具体而言，人民法院享有的执行权的管辖事项包括：（1）民事案件的执行权，包括法院自己做出的生效法律文书、仲裁机构做出的生效法律文书、公证机关制作的赋予强制执行效力的债权文书，以及外国法院、仲裁机构及其他法定机构制作的请求我国法院予以协助执行的各种法律文书。（2）行政机关制作的行政决定书。行政机关实施具体行政行为制作的各种行政性文件，有的应当交人民法院执行，有的则由行政机关直接执行，后者成为法院的执行依据。（3）刑事诉讼中产生的部分法律文书也由法院予以执行，包括刑事附带民事案件裁判文书、调解书、罚金刑、没收财产刑以及对死刑的执行等。
行政机关也享有一定的执行权。根据《行政诉讼法》第66条，行政相对人对具体行政行为在法定期间内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请法院强制执行，也可以自己依法强制执行。不过，行政机关的这种执行权只限于法律有明文规定者。立法之所以赋予行政机关以一定的执行权，目的是为了提高执行效率。但行政机关为了自身的利益而对相对人实施强制执行，容易导致对相对人合法权利的侵犯。
刑事案件强制执行权的执行主体有三个：第一个是监狱、劳改农场等，负责有期徒刑、无期徒刑和死缓刑的执行；第二个是未成年犯管教所，专司未成年犯罪人人身刑的执行；第三个是公安机关，它负责执行管制刑、拘役刑、剥夺政治权利刑、驱逐出境刑、假释以及监外执行等。
（二）执行权的统一化
由上可见，我国目前的执行体制基本上是因事而设，具有多元化的特点，这样造成机构设置上的叠床架屋、权力行使上的各自为战、难以统一；而且也浪费了国家资源；此外，执行权的分配也缺乏科学性，例如，由法院来执行死刑就很不合理，笔者以为，这是“法律是阶级专政工具”论在机构设置上的具体体现，严重地影响了法院的形象。因此，笔者主张对执行权进行重新分配，设计的要点是：消除执行权分散的状况、优化执行资源的配置、建立统一的执行机构。具体构想如下：
1.设立执行总局及其下属机构
在最高人民法院内设立执行总局，地方各级人民法院和各专门法院设立执行局。执行局相对独立于其所在法院，主要实行垂直领导，其长官及其他工作人员的任命、考核等主要由上级执行局负责；执行局的经费实行单列，以摆脱所在法院的干扰。
2.执行局的内部机构设置
执行局内设执行部和裁判部，执行部的工作人员称执行官，负责具体执行，裁判部的工作人员称作执行法官，负责发布执行命令、对执行中的争议或纠纷进行裁决。根据执行事项的不同，执行部分为民事执行处、刑事执行处和行政执行处，分别负责民事案件、刑事案件和行政案件的执行；裁判部则设立民事庭、刑事庭和行政庭，分别负责三类执行案件的执行命令发布和执行纠纷的处理。但是，必须注意的是，由执行局负责刑事案件的执行并非是说将犯罪分子关在法院，而是仍关在监狱等机构，只是后者要听从前者的命令，前者是“脑”，后者是“手”。此外，死刑的执行宜委托专门的医学人员一律采取注射的方式进行，而不宜由执行官直接执行。
综合全文，笔者以为，我国目前的执行权在形式上的分配上并无多大问题，但受传统的“司法行政合一”观念的影响，对执行权的性质定位仍存在不妥；执行机构的设置在形式上也无大的问题，但其领导体制和运作机制仍有待进一步改进；再者，应当改变我国目前执行权分散的状况，实行执行权统一化。
广西壮族自治区人民政府


广西壮族自治区人民政府批转自治区农业机械化管理局关于农用柴油统一分配管理的请示的通知
广西壮族自治区人民政府



自治区人民政府同意自治区农业机械化管理局《关于农用柴油统一分配管理的请示》及其拟定的《广西壮族自治区农业柴油分配管理实施细则》，望各地认真研究、贯彻执行（桂政发【1985】175号文同时失效）。

关于农用柴油统一分配管理问题的请示
根据农业生产发展需要和国务院有关部门规定，1985年区农机局、区石油公司共同拟定我区《农业用柴油分配供应管理实施细则》，并从1986年起县以下农用柴油由农机部门分配，石油部门供应。几年来，农机部门在石油部门的支持与密切配合下，通过农用柴油的分配管理，
加强了对户营农机的管理，以油管机，促机务农，农机在机耕、抗旱、加工等为农业生产、农民生活服务上发挥了很大作用，促进了农业生产和农村经济的发展。
粮挂油、救灾油是农用柴油的组成部分，在正常指标紧缺情况下，这两部分油用于抗旱、机耕发挥了一定作用。但是我区农用柴油三个组成部分目前存在着多头分配管理，不利于统一调剂，合理使用，为了充分发挥农用油的作用。我区农用柴油应统一由农机部门分配管理，以利于粮食
生产和救灾工作。为我们在充分征询各有关部门意见的基础上，重新拟定了《广西壮族自治区农用柴油供应管理实施细则》，请审定并批转各地执行。

广西壮族自治区农用柴油分配供应管理实施细则

第一章 总 则
第一条 石油是国家统配物资。为了保证农用柴油用于农业生产，把国家戴帽下达我区的柴油指标（含正常农用柴油、救灾柴油、粮食定购奖售柴油，下同），交由农机管理部门统一分配，石油公司负责调拨供应。农机管理部门要做好农用柴油的分配、管理、供应和节油工作，确保农
用柴油用于农业生产并充分发挥效益。
第二条 各级农机管理部门根据农业生产的实际情况及油源情况，征询农业、水利、救灾、粮食等部门的意见，提出农用柴油具体分配方案，征得石油供应部门同意并报经同级政府审批后，由各级石油供应部门按季按月及时供应。其中，县以上（含县，下同）国营、集体单位农用柴油
由各级石油公司供应；县以下（不含县，下同）的用户由乡（镇）农机站或基层供销社供应。农机、供销和石油部门要加强协作，按计划组织货源及时供应，不误农时。
第三条 各级政府及农业综合部门要加强对农用柴油分配供应管理工作的领导，经常检查督促，做好协调工作。农机管理部门要配备专业人员负责农用柴油的计划申请、分配、统计、管理和节油工作，定期向同级政府和上级农机管理部门汇报，要建立和健全各项管理制度，不断提高油
料管理水平。

第二章 计划分配
第四条 农用柴油的使用范围
1、农田机械作业，包括排灌、机耕、机耙、机播、中耕、收获、脱粒、植保、农田运输、农田水利机械作业等用油。
2、无电区的农民口粮加工及饲料加工。
3、对乡村工副业、服务性部门（供销、粮食、邮电、医院、学校、气息、电影对等）的支农服务用油酌情给予适当安排。
4、县以上各级农业、农机、林业、侨办、劳教、劳动、农垦、水产、园艺、农业科研等企、事业单位用油。其中，不包括森林工业极其专业车船队的用油。
5、国家增拨的农业救灾柴油及从农用柴油指标中提留的救灾柴油，只能用于农业生产救灾，如抗旱抽水、排涝、防洪抢险、修复水毁农田和水利工程，森林灭火，防治病虫害等，不得挪作他用。
6、国家下达的粮食定购奖售柴油用于粮食生产，如农田排灌、机耕、农田水利、改造中低产田等。
第五条 农用柴油的分配坚持保证重点，统筹兼顾，综合平衡的原则。油料指标的分配，以农田排灌和农业机械作业量为主要依据，并参考机具保有量、机灌机耕面积、耗油水平机经济效益等因素。在当前油源短缺的情况下，必须优先保证粮食生产的必需用油，同时兼顾无电区农民口
粮和饲料加工，不得按农机台数、马力平均分配。在此前提下，对农业其它项目用油，可根据资源情况，酌情分配。对非农营业性运输不分配农用平价柴油。
第六条 正常农用柴油指标是指国家统配的农用平价柴油指标，其分配办法如下：
1、自治区从正常农用柴油指标中先提留5％作为自治区农业生产救灾柴油。
2、在正常农用柴油指标数量不变的情况下，分配给区农业厅、区林业厅、区农垦局、区华侨企业管理局、区劳改局、区劳教局、区糖业公司的农用柴油指标，原则上以1986年分配指标为基数，由区农机局将指标计划给行业主管部门，掌握分配，并与区石油公司联合下达分配指标
到所属用油单位和所在县石油公司，由当地石油公司负责供应。若国家戴帽下达给我区的正常农用柴油指标有所变更，区直有关部门的正常农用柴油指标相应调整。渔用柴油按国家核定基数，由水产部门分配。
3、各地、市、县直属的农业场站用油指标，原则上以原分配指标为基数，由区农机局和区石油公司按季将分配指标下达至场站所在县（市）农机局、石油公司。由当地石油公司负责供应。
4、县以下的农用柴油指标，由区农机局征求地、市农机局的意见后，按季度分县提前分配下达。
第七条 粮食定购奖售柴油在实行补差价款办法后，此项柴油指标的分配，按国家戴帽下达的数量，自治区提留20％安排用于粮食生产救灾，由区农机局和区救灾办掌握分配；其余指标由区农机局与区粮食局按下达的粮食定购任务分配，并与区石油公司联合下达各（县）市，由（县
）市农机局统一管理，按规定的使用范围分配使用。自治区于当年的1月和6月将指标下达，每次下达各县（市）应得指标的50％，各县（市）要及时分配和组织供应，同时各级石油部门要按时将代收回的粮奖油平议差价款付给粮食收购部门，以利粮食收购工作的顺利进行。自治区不另
增加粮奖油指标。
在规定使用范围内，粮食定购奖售柴油指标可与正常农用柴油指标调剂使用。
第八条 农业生产救灾柴油由各级农用部门会同各级政府部门救灾办公室根据灾情拟定分配方案，报同级政府审批，并会同石油公司下达，各地石油供应部门及时组织供应，自治区从正常农用柴油指标中提留的农业生产救灾油，由区农机局于每年一季度预拨一部分给各地、市，以利于
及时用于救灾。

第三章 管理与节约
第九条 农用柴油按农业生产作业需要实行计划分配，推广油料与机耕、机灌任务挂勾制度，凭证供应。县以下农用柴油分配指标要落实到用户，把分配指标和作业量公布于众，接收群众监督。用油户要持农机部门统一印刷的购油证购油。农机部门要按农机作业任务管好农机，用好油
料，做好节油工作。对无牌照、技术状态差以及严重违章的机手应停止供油。对未按计划完成农田机灌机耕作业任务的，可扣减其供油指标。
第十条 建立农用柴油使用情况统计报表制度。各地、市农机管理部门和区直有关厅局要按季将农用柴油（含救灾油，粮食定购挂勾油）分配使用情况列表，报区农机局，同时抄报区石油公司。自治区每次下拨的救灾油指标，各地、市在收到后20天内向区农机局反馈油料的分配使用
情况，同时抄报自治区抗灾救灾办公室和区石油公司。各地、市及区直有关厅局于年终要对农用柴油分配使用情况进行检查总结，并于次年一月份将情况书面报送区农机局、区石油公司各一份。
第十一条 严禁倒卖套购油料、油证，不得擅自变价提价，不得在油料分配和经营中增收不合理的费用。各级物价部门和农机管理部门对农机作业收费要加强管理，规定合理收费标准，严禁擅自涨价、增加收费。对违者要追究责任，严肃处理。
第十二条 要加强对节油工作的指导，大力开展节油活动，积极推广节油技术。要把节油工作列入年终总结汇报的内容。表彰先进的单位和个人。

第四章 基层供油点
第十三条 基层农用柴油经营供应点的设立，要有利于农业生产，有利于经营管理，方便群众。基层供油点需要具备经营的基本条件，如人员、资金、储油设施等。基层供油点可设在乡（镇）农机站或基层供销社，但同一乡（镇）不宜两家同时经营。基层供油点的设立，由县（市）政
府根据当地的具体情况自行确定。

第五章 供油制度
第十四条 为搞好农用柴油的分配供应，农机、石油供应部门要密切配合，互相支持，做到分配得当、供应及时，不误农时。
1、区农机局根据农时季节的特点及农业机灌机耕及作业计划任务，提出正常农用柴油指标分县（市）季度分配计划，并于季前50天送区石油公司，以便组织货源，安排调运。石油供应部门按石油供应经济区范围安排供应。正常农用柴油一般按季供应，当季有效。若由于用户方面特
殊原因需要推延至下季提货的，季末前报经当地农机、石油部门同意，可作一次性延期供应，并由用户相应承担经营管理增支费用。对过期的正常农用油料指标，由县农机部门重新分配用于农业生产，并付给石油供应部门增支管理费用。
2、季度油料计划执行中，由于特殊情况，经农机部门商石油部门同意后，可适当调整计划。其中，县（市）内的计划调整，应于当季第三月20日前提出；石油供应经济区内调整，应于当季第二月月底前提出。跨石油供应经济区一般不作调整，若必须调整时，由用户按规定缴纳计划
变更费（每吨油料5元）。
3、由于资源或运输等原因，造成供应不及时，石油供应部门可顺延供应时间，补足所欠指标。
4、润滑油由当地石油供应部门根据农用柴油的分配数量及资源情况，均衡供应。

第六章 附则
第十五条 本实施细则自下达之日起执行，原桂政发【1985】175号文件同时失效。过去自治区人民政府及有关部门颁发的有关文件和规定，凡与本文不符的，均按本实施细则执行。



1991年7月25日